Betänkandet Skolor mot brott SOU 2024:17
Inledning
Barnombudsmannen yttrar sig med utgångspunkt i uppdraget att företräda barns och ungas rättigheter utifrån FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) som sedan den 1 januari 2020 är lag i Sverige. Vidare beaktas de allmänna kommentarer och rekommendationer som FN:s kommitté för barnets rättigheters (barnrättskommittén) har antagit.
Barnombudsmannen avgränsar sitt yttrande till övergripande synpunkter och vissa frågor som bedöms vara särskilt relevanta utifrån ett barnrättsperspektiv.
Övergripande synpunkter
Barnombudsmannen delar utredningens bedömning att det är en central uppgift för samhället att komma till rätta med den otrygghet som en del barn upplever i skolan. Alltför många barn utsätts för brott i Sverige idag och skolan är till och med den vanligaste brottsplatsen för vissa brott (s. 347). Statens ansvar för att tillförsäkra alla barn en trygg och säker skolgång, fri från alla former av våld, är vidsträckt och framgår bl.a. av artiklarna 3, 4, 19 och 28 i barnkonventionen.
I betänkandet föreslås skolan få delvis nya uppgifter som främst ligger inom ramen för det brottsbekämpande arbetet. En del av de åtgärder som föreslås är ingripande ur ett barnrättsperspektiv och inkluderar förslag om åtgärder såsom kroppsvisitation, tillträdesförbud och obligatoriska polisanmälningar. Barnombudsmannen vill med anledning av detta understryka vikten av att det i tillämpningen av föreslagna bestämmelser görs noggranna prövningar av barnets bästa med utgångpunkten att en given åtgärd ska syfta till att förbättra barns situation. För att säkerställa att detta sker anser Barnombudsmannen att kravet på en prövning av barnets bästa bör framgå tydligt i det föreslagna kapitel 5 a. Den allmänna bestämmelsen i kapitel 1 i skollagen är inte tillräcklig.
Barnombudsmannen vill i sammanhanget understryka vikten av att anlägga ett holistiskt synsätt på barn som begår brott och att arbeta med tidiga och förebyggande insatser. Det bedrivs redan idag ett aktivt brottsförebyggande arbete inom skolan, vilket bl.a. inkluderar värdegrundsarbete och systematiskt kvalitetsarbete (s. 70). Detta arbete behöver intensifieras.
Analyser av konsekvenser för barn (art. 2 och 3)
Barnombudsmannen välkomnar den välutvecklade analys som utredningen har gjort av konsekvenser av förslagen för barns rättigheter. I detta sammanhang vill Barnombudsmannen lyfta som ett gott exempel det faktum att betänkandet inte endast innehåller en redogörelse av konsekvenser av lagda förslag utan att olika alternativ har diskuterats i förhållande till konsekvenser för barns rättigheter. Detta kan tjäna som en förebild för andra utredningar.
Barnombudsmannen anser liksom utredningen att riktlinjer eller vägledningar kan leda till större enhetlighet i tillämpningen (se t.ex. s. 255) och välkomnar därför att flera olika myndigheter, bl.a. Skolverket, föreslås få uppdrag som kopplar till detta. Barnombudsmannen vill understryka vikten av att de föreslagna bestämmelserna faktiskt tillämpas på det sätt som är avsett och i de situationer som de är tänkta att tillämpas. Lika fall ska behandlas lika oavsett vilken skola som gärningen inträffat på och i vilken regi som skolan drivs. Vidare måste det säkerställas att tillämpningen blir enhetlig på så sätt att undermedvetna fördomar om kön, etniskt ursprung, funktionsnedsättning eller dylikt inte styr vem som blir föremål för kroppsvisitation eller polisanmälan. Den brottsliga verksamheten är dessutom i ständig förändring. Det gäller exempelvis rekryteringen till kriminella nätverk som under senare tid har förändrats bl.a. på så sätt att det även förekommer rekrytering av såväl flickor som av barn i icke socio-ekonomiskt utsatta områden.
Skolorna behöver arbeta strategiskt med detta och beakta den ständiga utvecklingen i brottslig verksamhet och brottsliga metoder, inklusive vilka grupper som rekryteras in i brottslighet. Skolorna behöver vidare vara uppmärksamma på risker för diskriminering. Barnombudsmannen erinrar om regeringens skyldighet, i enlighet med icke-diskrimineringsförbudet i barnkonventionens artikel 2.
I detta sammanhang anser Barnombudsmannen att det är en brist att utredningen inte närmare analyserat hur de olika förslagen kan komma att påverka olika grupper av barn, t.ex. pojkar respektive flickor, barn i socioekonomiskt utsatta områden samt barn med någon typ av neuropsykiatriskt funktionshinder. Att en analys utifrån olika grupper av barn sker är en förutsättning för att leva upp till diskrimineringsförbudet i artikel 2 och principen om barnets bästa i artikel 3 i barnkonventionen.
Barns rätt att kommit till tals (art. 12)
Barnombudsmannen noterar att utredningen, i syfte att inhämta underlag till betänkandet, har genomfört fem studiebesök på skolor. Detta är positivt, även om det inte framgår av betänkandet om utredningen har träffat barn och unga under dessa besök. Barnombudsmannen noterar vidare att utredningen har genomfört ett antal enkäter. Dessa har dock besvarats av skolornas rektorer och inte av barn och unga. Uppgifter har därutöver inhämtats från exempelvis Brås skolundersökning om brott 2021 och Skolinspektionens skolenkät 2023. Utredningen har också haft kontakt med Sveriges elevråd och elevkårer, dock främst inom ramen för det första delbetänkandet (s. 65). Sammanfattningsvis konstaterar Barnombudsmannen att många utredningsåtgärder har vidtagits, och att dessa i vissa delar innehåller uppgifter från barn, men att barns syn på relevanta bedömningar och förslag inte synes ha inhämtats i tillräcklig grad och i vart fall inte har redovisats. Barnombudsmannen anser att detta är en stor brist för en utredning som innehåller lagförslag som i mycket stor utsträckning berör barn.
Att barns röster ska inhämtas i frågor och beslut som rör dem framgår tydligt av artikel 12 och barnrättskommittén har i sina senaste rekommendationer till Sverige understrukit vikten av att på ett barnvänligt sätt låta barn delta i arbetet med lagar och andra författningar som har betydelse för möjligheterna att uppfylla åtaganden avseende barns rättigheter (CRC/C/SWE/CO/6–7 para 6 (b)).
16.3 Skolan ska bedriva ett kunskapsbaserat brottsförebyggande arbete
Barnombudsmannen delar bedömningen och tillstyrker förslaget med följande synpunkter. Den information som samlas in rörande brott begångna inom ramen för skolans verksamhet ska ha till syfte att förbättra barns situation. Lagstiftaren måste säkerställa att insamlingen inte blir diskriminerande, i strid med artikel 2 i barnkonventionen, och att en bedömning alltid görs av vad som är barnets bästa, vare sig det rör sig om ett enskilt barn eller en grupp av barn (se vidare resonemang i det inledande avsnittet av detta remissvar).
16.3.7 Vikten av att respektera samhällets lagar och regler ska uppmärksammas i utbildningen
Barnombudsmannen delar bedömningen och tillstyrker förslaget. Barnombudsmannen vill göra följande medskick. Det är av avgörande betydelse att alla personer som arbetar med eller för barn har kunskap om våld mot barn. Detta gäller i synnerhet för personer i skolans verksamhet. Barnrättskommittén har i sina senaste rekommendationer till Sverige, antagna i februari 2023, uttryckt en särskild oro för ansvariga personers bristande kompetens på detta område och framfört att Sverige omgående bl.a. måste stärka upplysnings- och utbildningsprogrammen, under medverkan av barn, för att öka medvetenheten bland lärare och andra yrkesgrupper som arbetar med och för barn samt identifiera och på lämpligt sätt hantera alla fall som rör våld mot barn (CRC/C/SWE/CO/6-7 26 (f)).
Mot denna bakgrund anser Barnombudsmannen att det vore lämpligt att, t.ex. i förordningen (2021:1335) om utbildning till lärare och förskolelärare ställa krav på att alla personer som arbetar med och för barn i skolan ska ha kunskap om våld mot barn, vare sig gärningsmannen är vuxen eller barn. I detta ingår kunskap om normer eller värderingar som orsakar våld och hedersrelaterat våld och förtryck. Barnombudsmannen anser att sådan kunskap kan bidra till ett aktivt brottsförebyggande arbete och ligga till grund för ökad kunskap om varför en del barn begår brottsliga gärningar. Det är i sammanhanget viktigt att komma ihåg att barn ofta är både brottsoffer och förövare. Frågan om vuxnas kunskap om barn som utsätts för våld är något som ofta återkommer i Barnombudsmannens samtal med barn. Barn framför även önskemål om kunskapshöjande insatser för personal i skolan.
16.4.1 Det ska bedrivas ett arbete för att säkerställa en beredskap att hantera allvarliga våldssituationer
Barnombudsmannen delar bedömningen och tillstyrker förslaget. Barnombudsmannen vill understryka vikten av att, i den utsträckning det är möjligt, utforma övningarna i samarbete med barn och unga och att ge barn korrekt information om innebörden och vikten av dessa. Sådan information måste vara anpassad till barnets nivå av utveckling och mognad, i enlighet med artikel 12 i barnkonventionen.
16.5.1 Skolan ska se till att obehöriga inte ges fritt tillträde till verksamhetens område
Barnombudsmannen delar bedömningen och tillstyrker förslaget. Barnombudsmannen ställer sig positiv till att åtgärder vidtas för att minska risken för att barn och unga utsätts för våldsdåd, eller annan typ av brottslig gärning, genom att obehörigas tillträde till skolans område begränsas. Barnombudsmannen instämmer vidare i utredningens bedömning att sådana begränsningar inte får vara ett hinder i skolans kärnverksamhet. Begränsningar ska utifrån detta endast vidtas efter en noggrann övervägning av vilka konsekvenser de får för barns rättigheter. I det sammanhanget är bl.a. rätten till utbildning, rätten till lek och fritid och rättigheter för barn med funktionshinder relevanta, se artiklarna 23, 28 och 31 i barnkonventionen.
16.6 Skolan ges en möjlighet att besluta om undersökning av bl.a. väskor
Barnombudsmannen delar bedömningen och tillstyrker förslaget. Barnombudsmannen vill i detta sammanhang, i linje med artikel 2 och 3 i barnkonventionen, understryka vikten av en enhetlig, icke-diskriminerande och icke godtycklig rättstillämpning. En undersökning av exempelvis väskor är en ingripande rättighetsinskränkning för det enskilda barnet. Detta gäller särskilt för barn som har skolplikt och inte frivilligt valt att befinna sig på skolans område. Det behöver säkerställas att olika grupper av barn inte känner sig särskilt utpekade, såväl inom den egna skolverksamheten som mellan skolor, se vidare resonemang avseende detta i avsnittet som rör analyser av konsekvenser för barn (art. 2 och 3) Barnombudsmannen delar utredningens ståndpunkt att åtgärder som de aktuella endast bör vidtas i undantagsfall, som en sista utväg och endast när det finns särskild anledning till det.
16.7 Skolan ges ett ansvar att polisanmäla vid misstanke om brott
Barnombudsmannen delar bedömningen och tillstyrker förslaget med följande synpunkter.
Barnombudsmannen anser att det är en viktig utgångspunkt att alla brott som begås inom skolans verksamhet kan bli föremål för en polisanmälan. Denna ordning bör gälla oavsett om den brottsliga gärningen begås av en vuxen eller av ett barn. Barnombudsmannen anser att det är anmärkningsvärt att direktiven inte också omfattar ett uppdrag att utreda en skyldighet enligt skollagen att polisanmäla alla brott i skolans verksamhet, även de brott som begås av vuxna. Vuxna personer i skolan har ett särskilt ansvar för att skydda barn i verksamheten och tillgodose barnens rätt till trygghet. När brott som vuxna begår i skolan inte systematiskt anmäls ökar detta risken för att vuxna som begår brott mot barn inte upptäcks och kan fortsätta begå brott mot barn. Barnombudsmannen vill betona att regeringen behöver agera skyndsamt i frågan.
Barnombudsmannen anser vidare att författningsförslaget, i dess nuvarande utformning, ger intryck av att alla misstänkta brottsliga gärningar, i princip oavsett gärningsmannens ålder, ska leda till en polisanmälan. I slutet av 15 § första stycket finns visserligen förbehållet ”om inte övervägande skäl talar emot det”. Vad som kan anses utgöra övervägande skäl utvecklas i författningskommentarerna (s. 401 ff.) där det går att utläsa att en intresseavvägning alltid ska göras och att barnets bästa ska beaktas. Hänsyn ska även tas till brottets allvar och den misstänktes ålder. Barnombudsmannen anser dock att lagen, med den föreslagna utformningen, riskerar att leda till att situationer som med fördel kan tas om hand av socialtjänsten ändå blir ett ärende för polisen. Även om Barnombudsmannen anser att det i vissa fall kan vara av vikt att föra en s.k. bevistalan i syfte att klarlägga vilka omständigheter som legat till grund för en eventuellt brottslig gärning, anser Barnombudsmannen inte att det är rimligt att samma presumtionsregel för polisanmälan ska tillämpas på de allra yngsta barnen. Visserligen framgår det av den föreslagna författningskommentaren till 15 § att det för barn som inte uppnått straffmyndighetsålder, särskilt ska bedömas om en anmälan kan antas leda till att en utredning inleds enligt 31 § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare (LUL). Om det inte föreligger sådana skäl som enligt 31 § LUL kan leda till att en utredning inleds bör övervägande skäl mot en polisanmälan regelmässigt anses föreligga (och vice versa). Detta gäller, enligt vad som framgår av författningskommentaren, i synnerhet för de fall som omfattas av presumtionsregeln i 31 § första stycket LUL.
Avsikten är med andra ord inte att ändra på den redan gällande ordningen avseende mindre barn. Det är därför enligt Barnombudsmannens tycke olyckligt att den valda skrivningen ger det intrycket. I sammanhanget är det viktigt att betona att dessa komplicerade juridiska bedömningar förväntas göras av icke-juridiskt skolade personer. Barnombudsmannens ser utifrån detta risker i tillämpningen av det aktuella lagrummet, informativa vägledningar till trots.
Slutligen vill Barnombudsmannen upprepa vikten av att ett holistiskt synsätt anläggs på barn och deras levnadsvillkor, där hänsyn tas till faktorer som uppväxtförhållanden och andra förutsättningar. Barnombudsmannen hänvisar här till sitt inledande resonemang gällande detta i remissvaret och även till den inledande synpunkten att kravet på en prövning av barnets bästa bör framgå tydligt i det föreslagna nya kapitlet.
Beslut har fattats av barnombudsmannen Juno Blom. Föredragande i ärendet har varit juristen Helen Ronen. I den slutliga handläggningen av ärendet har även chefsjuristen Tove Björnheden och avdelningschefen Erik Henriksson deltagit.
Juno Blom
barnombudsman