Ett statligt huvudmannaskap för personlig assistans. Ökad likvärdighet, långsiktighet och kvalitet (SOU 2029:9)
Inledning
Barnombudsmannen yttrar sig med utgångspunkt i uppdraget att företräda barns och ungas rättigheter utifrån FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen), som sedan 1 januari 2020 är lag.
Barnombudsmannen avgränsar sitt yttrande till övergripande synpunkter.
Allmänt om betänkandet
Barnombudsmannen välkomnar initiativ som bäst bidrar till långsiktiga och stabila förutsättningar för insatsen personlig assistans och instämmer med utredningen i bedömningen att ett statligt huvudmannaskap skapar förutsättningar för ökad likvärdighet och rättssäkerhet i bedömningen av rätten till personlig assistans.
Sådana förändringar av systemet för personlig assistans som det nu är fråga om måste dock föregås av noggranna överväganden utifrån analyser av konsekvenser för barn och barns rättigheter enligt barnkonventionen, inklusive prövningar av barnets bästa, för att säkerställa en väl genomtänkt förändring. Barnombudsmannen saknar i betänkandet ett genomgående och uttalat barnrättsperspektiv inklusive hänvisningar till, och analys utifrån, barnkonventionen. Detta gäller också den barnkonsekvensanalys (Avsnitt 9.12) som finns i betänkandet.
Vikten av barnrättsliga analyser tidigt i lagstiftningskedjan
FN:s barnrättskommitté har i sin allmänna kommentar nr 14 om barnets rätt att i första hand få beaktat vad som bedöms vara barnets bästa konstaterat att artikel 3 och begreppet ”barnets bästa” bland annat innefattar ett tillvägagångssätt. När det gäller genomförandeåtgärder ska i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa vid lagstiftning, policyutveckling och framtagandet av politiska program på alla styrande nivåer. För att säkerställa detta krävs en kontinuerlig process för att bedöma konsekvenserna för barns rättigheter (barnkonsekvensanalys). Den processen ska kunna förutse hur alla förslag till lagar, politiska program och budgetanslag kommer att påverka barn och deras rättigheter. Dessutom krävs en konsekvensutvärdering, som efter genomförandet utvärderar de faktiska effekterna.
Även i nationella förarbeten lyfts vikten av gedigna barnkonsekvensanalyser i samband med lagstiftning fram. I propositionen till inkorporering av barnkonventionen tydliggörs att lagstiftaren ska beakta och synliggöra konventionen genom att i förarbeten göra en tydlig koppling till rättigheterna i konventionen. Vidare betonas, med en hänvisning till vad som uttrycks i strategin för att stärka barnets rättigheter i Sverige (proposition 2009/10:232), att det är viktigt att hela lagstiftningskedjan, från utredningsdirektiv till beslut i riksdagen, präglas av ett barnrättsperspektiv. Detta för att möjliggöra att barnets rättigheter uppmärksammas och fångas upp på ett tidigt stadium i lagstiftningsprocessen. Kommittéväsendet har en central funktion när det gäller att föra in kunskap och olika perspektiv i det politiska systemet och att ta fram underlag för regeringens beslut inom olika områden. Om barnets rättigheter beaktas redan på utredningsstadiet och synliggörs i betänkanden, kan det bidra till att fördjupa diskussionen om de framlagda förslagen och ge ett bättre underlag inför det efterföljande lagstiftningsarbetet.
Av såväl barnkonventionen, tidigare propositioner som FN:s barnrättskommittés allmänna kommentarer framgår alltså att beredningen av stora beslut som berör barn alltid ska innehålla barnrättsliga analyser utifrån barnkonventionen. Detta är något som även har påpekats av Barnrättskommittén i deras senaste rekommendationer till Sverige där Sverige uppmanas säkerställa att konsekvensanalyser med utgångspunkt i barns rättigheter är en integrerad del av utredningar som föreslår ny lagstiftning.
Barnombudsmannens synpunkter
Barnombudsmannen anser att utredningen i alltför stor utsträckning har utgått från enbart ett förvaltningsperspektiv i redovisningen av de olika förslagen. Betänkandet innehåller detaljerade beskrivningar av hur de olika förslagen kan påverka tex. finansieringsfrågor och myndigheter men saknar fördjupade analyser av hur barns rättigheter enligt barnkonventionen påverkas.
Även det särskilda avsnittet (9.12) där konsekvenser för barn behandlas kunde ha ett bredare barnrättsligt perspektiv. Exempelvis hade förslaget om att beslut om personlig assistans ska gälla tills vidare (8.3.5) kunnat analyseras bredare och då även inkludera vad det kan innebära för barn att tidsbegränsade beslut inte längre ska tas. Barns behov kan kraftigt ändras under uppväxten. Ett annat exempel på behovet av bredare analyser är avståndet mellan den assistansberättigade och huvudmannen vilket blir större om utredningens förslag genomförs. Avståndet – hur barn påverkas av det och hur eventuell negativ påverkan kan förebyggas och minskas – behandlas i konsekvensanalysen (9.12) enbart ytligt utifrån ett delaktighetsperspektiv. De föreslagna förändringarna ställer dock även höga krav på samordning mellan Försäkringskassan och kommunerna och det är viktigt att samordningen sker på ett sätt så att det blir bäst för barnet, vilket också hade kunnat problematiseras.
Barnombudsmannen vill i sammanhanget betona att det är viktigt att barn inte drabbas negativt av förändringen i huvudmannaskap, exempelvis i form av längre handläggningstider som lyfts i betänkandet (4.2.7). Om ett genomförande av förslagen medför negativa konsekvenser behöver kompensatoriska åtgärder vidtas.
Det framgår inte om utredningen har gjort barn delaktiga under utredningen. I avsnitt 2.3.2 redogörs för att utredningen bl.a. träffat organisationer för assistansanvändare men det nämns inte om dessa möten också inkluderat inhämtning av barns erfarenheter.
Barnombudsmannen menar att ovanstående behöver tas om hand i det fortsatta lagstiftningsarbetet.
Föredragande i ärendet har utredaren Janna Kokko varit. I den slutliga handläggningen har även chefsjuristen och bitr. avdelningschefen Tove Björnheden deltagit.
Elisabeth Dahlin
Barnombudsman